Hulladékgazdálkodási igazgatás
Magyarországon a hulladékgazdálkodás irányítása alapvetően a jogi szabályozáson keresztül történik. A hulladékgazdálkodás jogi szabályozásának kereteit a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény határozza meg, melynek hatályba lépésével lehetőség nyílt a végrehajtási szabályok megalkotására és a követelményrendszer részletekbe menő kialakítására is. Természetesen a hatósági eljárások lefolytatásának további gerincét jelentik a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény, valamint a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény előírásai.
A hulladékgazdálkodási törvény meghatározza azokat az alapelveket, melyeknek valamennyi eljárás során érvényt kell szereznünk. Ezek a következők:
- megelőzés - ezen belül is az integrált szennyezésmegelőzés - elve,
- elővigyázatosság elve,
- gyártói felelősség elve,
- megosztott felelősség elve,
- elvárható felelős gondoskodás elve,
- elérhető legjobb eljárás elve,
- szennyező fizet elv,
- közelség elve,
- regionalitás elve,
- példamutatás elve,
- költséghatékonyság elve.
A hulladékgazdálkodással kapcsolatos tevékenységek körébe tartozik a hulladékok gyűjtése, begyűjtése, szállítása, előkezelése, tárolása, hasznosítása, ártalmatlanítása. Ezen tevékenységek - kisszámú kivétellel - kizárólag a környezetvédelmi hatóság engedélyével végezhetők.
A hulladékgazdálkodási igazgatás feladatait a Főfelügyelőség, a felügyelőségek, továbbá a települési önkormányzatok és szerveik, valamint a jegyzők látják el.
A hulladékgazdálkodással kapcsolatos eljárásokban az elsőfokú hatósági hatáskört zömében a felügyelőségek gyakorolják, s ezekben az ügyekben másodfokú hatóságként vesz részt a Főfelügyelőség. Ezen kívül a jogszabályok számos, a későbbiekben ismertetésre kerülő elsőfokú hatáskört a Főfelügyelőséghez telepítettek. A hulladékgazdálkodási törvény rendelkezése szerint a Főfelügyelőség elsőfokú hatóságként jár el például az ország egész területére kiterjedő hulladékgazdálkodási tevékenységek, továbbá az országhatárt átlépő hulladékszállítások engedélyezése során.
A hatósági eljárás első lépései közé tartozik többek között annak megállapítása, hogy a törvény tárgyi hatálya alá tartozik-e az adott ügy, vagy sem, ezen belül is alapvetően annak eldöntése, hogy az eljárás tárgyát képező anyag, vagy tárgy hulladéknak minősül-e, vagy sem.
A hulladékgazdálkodási törvény erre vonatkozóan hulladékkategóriákat ad meg. Az adott tárgy, vagy anyag akkor minősül hulladéknak, ha a megadott hulladékkategóriák egyikébe besorolható, s az adott tárgytól, vagy anyagtól birtokosa megválik, megválni szándékozik, vagy megválni köteles. Valamennyi eljárás során vizsgálandó továbbá, hogy az adott hulladék veszélyesnek minősül-e, vagy sem. Ennek eljárási szabályait Kormány rendelet rögzíti. A jogszabály egy egyszerűsített besorolási eljárást és egy komplexebb minősítési eljárás szabályait állapítja meg. Abban az esetben, ha a hulladék eredete és összetétele az azt eredményező technológiai eljárásból, a kiindulási anyagok összetételéből megállapítható, az ügyfél maga sorolja be a keletkezett hulladékot egy miniszteri rendeletben közzétett hulladéklistába. Ez a hulladéklista az európai hulladék katalógusból átvett ún. EWC kódszámokkal azonosítja az egyes hulladékfajtákat. Az ügyfél által ily módon elvégzett besorolás megfelelőségét a felügyelőségek felülvizsgálják. Egyet nem értés esetén, illetve az ügyfél besorolási kötelezettségének elmulasztása esetén a felügyelőségek végzik el a besorolást, melyről határozatot adnak ki. A határozat ellen az ügyfél jogorvoslati lehetőséggel élhet. Ilyen típusú másodfokú eljárásra ritkán kerül sor.
Amennyiben a hulladék eredete, illetve összetétele nem állapítható meg, az ügyfélnek a Főfelügyelőséghez kell fordulnia. Az általunk lefolytatásra kerülő elsőfokú eljárás keretében műszaki szakértői bizottság bevonására kerül sor, melynek állásfoglalása alapján történik a hulladék veszélyes, vagy nem veszélyes voltának és a megfelelően hozzárendelt EWC kódnak határozatban történő megállapítása.
A Hulladékminősítő Bizottság elnöki teendőit dr. Varga Pál, a Szakértői Iroda vezetője, a hatósági titkári teendőket dr. Kaposvári Györgyi szakmai főtanácsadó, a műszaki titkári teendőket Péczka Barnabás, a Hulladékgazdálkodási Osztály vezetője látja el. A Bizottságban szavazati joggal egyetemi tanárok, továbbá a környezetvédelmi és közegészségügyi hatóságok, minisztériumok képviselői, szavazati jog nélkül, tanácskozási joggal a Gazdasági és Közlekedési, valamint a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumok képviselői vesznek részt. A Bizottság szavazás során egyszerű szavazattöbbséggel dönt. A Bizottsághoz benyújtásra kerülő kérelem fizikai-kémiai, ökotoxikológiai, esetenként toxikológiai, mutagenitási és fertőzőképességi-mikróbiológiai vizsgálati adatokat tartalmazó dokumentációt és ez alapján összeállított szakértői véleményt tartalmaz. A titkárság a Bizottság ügyvitelével kapcsolatos teendők ellátása mellett biztosítja, hogy a Bizottsági üléseken megtárgyalásra kerülő kérelmek formai és tartalmi szempontból megfeleljenek a vonatkozó jogszabályi előírásoknak.
A Bizottság a hulladékok minősítésén túl a hulladékkezelési technológiák környezetvédelmi minősítésével is foglalkozik. Ebben az eljárásban a Bizottság nem csak azt vizsgálja, hogy a kezelés által csökken-e a kezelt hulladékok mennyisége és veszélyessége, hanem általános környezetvédelmi, környezetegészségügyi értékelést is alkalmaz a környezetvédelmi követelményeknek való megfelelés tanúsítása érdekében. A 9 főből álló Bizottságban 2 fő foglalkozik a technológiaminősítéssel kapcsolatos kérdésekkel.
A hulladékokat keletkezésüket követően a termelő jellemzően munkahelyi, illetve üzemi gyűjtőhelyen gyűjti. A további kezelésig történő, telephelyen belüli gyűjtés a környezetvédelmi hatóság engedélye nélkül legfeljebb 1 évig végezhető, azonban ezt a tevékenységet csak a környezet veszélyeztetését, szennyezését, károsítását kizáró módon, külön jogszabályban meghatározott feltételekkel lehet folytatni.
Begyűjtés során a hulladékgazdálkodási tevékenységet folytató a hulladékot a hulladék termelőitől, vagy más birtokosaitól összegyűjti és elszállítja egy begyűjtőhelyre, vagy közvetlenül a hasznosítás, vagy ártalmatlanítás helyére, illetve a hulladékot begyűjtőhelyeken, gyűjtőpontokon veszi át. A begyűjtőhelyen a hulladékot a hasznosítást, vagy ártalmatlanítást megelőzően elszállításig tárolják, esetenként előkezelik, illetve további kezelésre, hasznosításra előkészítik. A begyűjtés egyik típuspéldája a közterületeken látható hulladékgyűjtő sziget, amely a háztartásokban keletkező, hasznosítható nem veszélyes hulladékok szelektív begyűjtésére hivatott. Másik példája az ún. hulladékgyűjtő udvar, ahol a háztartásokban keletkező, hasznosítható veszélyes hulladékok begyűjtését is végzik. Alapvető cél, hogy minél több hulladékot vonjunk be a szelektív hulladékgyűjtésbe, amely a további hasznosíthatóság egyik alapkritériuma.
A gyűjtött, begyűjtött hulladékok általában belföldi, vagy nemzetközi szállítás útján jutnak el - esetleges előkezelés közbeiktatásával - a végső hasznosítást, vagy ártalmatlanítást végző szereplőkhöz. Természetesen a hulladékgazdálkodási törvény előírja, hogy hulladékot szállítani csak a környezet szennyezésének kizárása mellett szabad, ellenkező esetben az okozott kárért, az eredeti állapot helyreállításáért az engedélyes felel. A hulladékok begyűjtése és szállítása esetén az ország egész területére kiterjedő kérelem esetén vagyunk illetékesek, egyébként az engedélyezés során a területileg illetékes felügyelőség jár el.
A gyűjtési, begyűjtési és belföldi szállítási tevékenység folytatására vonatkozó részletes szabályokat végrehajtási jogszabályok tartalmazzák. Ezekben nem csupán a műszaki követelmények kerültek megfogalmazásra, hanem a tevékenység folytatására vonatkozó szigorú nyilvántartási kötelezettségek is.
Az elkülönítetten begyűjtött hulladékok további hasznosítása, ártalmatlanítása előtt gyakran tárolásra, illetve a hulladékok előkezelésére kerül sor. Üzemi gyűjtőhelyen 1 évnél tovább veszélyes hulladék nem tartható, de hulladékkezelői kapacitás hiányában az átmenetileg nem kezelhető hulladékok legfeljebb 3 évig tárolótelepen tárolhatók. A tárolótelepen a későbbi hasznosítást, vagy ártalmatlanítást előkészítő, előkezelői tevékenység is végezhető. A tárolás részletes szabályait, a tárolótelep kialakításának műszaki követelményeit jogszabály állapítja meg.
A hulladékok begyűjtését, tárolását, további hasznosítását, ártalmatlanítását előkezelési tevékenység előzheti meg. Ennek segítségével a további kezelési tevékenység végzése elősegíthető, azok biztonsága növelhető. Ide különféle fizikai, kémiai, vagy biológiai eljárások tartoznak, például szilárd hulladékok esetén azok válogatása, szétválasztása, osztályozása (aprítása, tömörítése, bálázása). Az előkezelésre vonatkozó speciális eljárási szabályozok igen hiányosak, így az engedélyezés során a kezelésre vonatkozó általános eljárási szabályok alkalmazására kerül sor.
A hulladékok országhatáron át történő szállítására vonatkozó ügyekkel kapcsolatos engedélyezési hatáskört a Főfelügyelőség gyakorolja. Uniós csatlakozásunkkal e téren olyan kihívásnak is eleget kellett tennünk, hogy a Tanács vonatkozó hatályos rendeletét közvetlenül alkalmaznunk kellett 2004. május 1-ét követően. Ennek alkalmazását a jogalkotó további Kormány rendelet kiadásával is elősegítette. Az illegális hulladékszállítások megelőzése, visszaszorítása érdekében 2007. július 12-től új jogszabályok szerint kell eljárni. Az engedélyezési eljárásra alapvetően jellemző, hogy a szigorú eljárási szabályok mellett általában több érintett ország egyidejű együttműködésére van szükség, amely a határidők szigorú betartását, fokozott munkafegyelmet és munkaszervezést követel meg. Fokozott óvatosságra intő elemként jelenik meg például a hatósági eljárásban az a szabály, hogy a hatóság hallgatása bizonyos tranzit engedélyezési eljárások során hozzájárulásként értelmezendő. Az eljárási rend meglehetősen bonyolult, összetett, s az engedélyezést követő, ügyfél általi további adatszolgáltatások, bejelentések fogadása, feldolgozása, a kiadott engedélyben foglalt mennyiségi és egyéb jellegű előírások betartásának ellenőrzése számos plusz feladatot jelent. Csupán az engedélyezési kötelezettség alá nem eső, bizonyos információkkal kísérendő (ún. zöldlistás) hulladékok tekintetében több ezer bejelentés érkezik az országhatáron át történt hulladékszállításokról.
A hulladékok végső útja a hasznosítókhoz, vagy amennyiben ennek feltételei nem adottak, az ártalmatlanítókhoz vezet.
Hulladékhasznosítás az a tevékenység, melynek során az eredeti rendeltetésük szerint tovább nem használható olyan anyagokat, termékeket, melyek a korábban elmondottak szerint hulladéknak minősülnek, a termelési, vagy szolgáltatási folyamatba visszavezetik. Amennyiben ez a tevékenység az eredeti tulajdonságok megváltozatása nélkül történik, újrahasználatról, amennyiben azok megváltoztatásával jár, hasznosításról beszélünk.
A hasznosítás kapcsán szóba jöhető technológiai megoldásokat a törvény nevesíti. Az anyagában történő hasznosítási megoldások közé tartozik például a fémek, fémvegyületek visszanyerése, újrafeldolgozása, savak, lúgok regenerálása, vagy a komposztálás, talajban történő hasznosítás. Az anyagában történő hasznosítási technológiáknak biztosítaniuk kell, hogy a hasznosítással előállított termék az elsődleges alapanyagból előállított terméknél ne okozzon nagyobb környezetterhelést. A hasznosítás másik alternatívája a fűtőanyagként történő felhasználás energia előállítása céljából. A hulladékok alapanyag, illetve termék formájában történő hasznosításának elsőbbséget kell biztosítani az energetikai hasznosítással szemben. Ezen utóbbi eljárás környezetszennyező, döntően légszennyező volta, valamint az anyagi tulajdonságok kedvezőtlen megváltozása miatt kevésbé preferálandó. Az elmondottakat jól tükrözi a gyakorlat: az Osztály hasznosítással kapcsolatos ügyeinek száma döntően anyagában történő hasznosítással összefüggő eljárásokhoz kapcsolódik és elenyésző az energetikai célú hasznosításra irányuló ügyiratszám.
Amennyiben a hasznosítás feltételei nem adottak, a hulladékok ártalmatlanításra kerülnek. Az ártalmatlanítás történhet hulladéklerakóban történő lerakással, termikus ártalmatlanítással, vagy más kémiai, biológiai vagy fizikai eljárással. A hulladékártalmatlanítást szolgáló műveletekre vonatkozóan a hulladékgazdálkodási törvény ez esetben is megad egy tételes listát. Az égetéssel és lerakással történő ártalmatlanítás részletes szabályait külön jogszabályok határozzák meg, a tevékenység folytatásának feltételeit a területileg illetékes felügyelőség állapítja meg határozatában.
Az ártalmatlanítással összefüggő másodfokú ügyek között kiemelt helyet foglalnak el a lerakással kapcsolatos fellebbezések. A jelenlegi hazai helyzet jellemzője, hogy a megfelelő műszaki védelemmel épülő, rendezett lerakási technológiát megkövetelő hulladéklerakók mellett környezetvédelmi engedély nélkül továbbra is üzemelnek olyan kisebb térséget, illetve településeket kiszolgáló - esetenként gödörfeltöltéses technológiával üzemeltetett - lerakók, ahol műszaki védelem kiépítésére nem került sor és így a hulladéklerakás a legkisebb anyagi ráfordítással történik. Ezek a lerakók számos esetben még a minimális környezetvédelmi és közegészségügyi követelményeket sem teljesítik.
A kérdés megoldása tekintetében mérföldkőnek tekintendő a vonatkozó irányelvvel összhangban megjelent, a hulladéklerakók létesítésének, működésének és utógondozásának követelményrendszerét szabályozó 22/2001. (X.10.) KöM rendelet, melyet időközben a hulladéklerakással, valamint a hulladéklerakóval kapcsolatos egyes szabályokról és feltételekről szóló 20/2006 (IV.5.) KvVM rendelet váltott fel. Ezek a jogszabályok a hulladéklerakás kérdéskörét szabályozzák a létesítendő, működő és régi, felhagyott lerakók vonatkozásában egyaránt. Az időközben Phare támogatással készült felmérés szerint az országban mintegy 2700 db környezetvédelmi feltételeket zömében nem teljesítő lerakóhely van. Az Országos Hulladékgazdálkodási Terv a jövőbeni célkitűzések között fogalmazza meg, hogy a nem megfelelően kialakított hulladéklerakók legkésőbb 2009-ig bezárásra, felszámolásra, vagy megfelelő felújításra kerüljenek. Ennek keretében a meglévő - 2001. július 16-ig engedélyezett - hulladéklerakók környezetvédelmi felülvizsgálatát 2003. január 1-ig el kellett végezni. A felülvizsgálat keretében az üzemeltető a további működésre, fejlesztésre vonatkozóan intézkedési tervet nyújtott be, melynek alapján a felügyelőségek döntöttek a további működtetés feltételeiről, meghatározták a szükséges fejlesztéseket, beruházásokat. Ezeket az előírásokat az üzemeltetőknek legkésőbb 2009. január 1-ig kell teljesíteniük. A régi, felhagyott lerakók esetében lényegében hasonló eljárási, engedélyezési rend érvényesítésére került sor. Ezeknél az eljárásoknál fokozott hangsúlyt kap a földtani közeg és a felszín alatti vizek minőségének védelme.
Hulladékgazdálkodási bírságok
A hulladékgazdálkodással kapcsolatos jogszabályokban, illetve hatósági határozatokban foglalt előírások megsértése miatt lefolytatott bírságos ügyekből fellebbezés folytán több száz ügy kerül fel másodfokra. Ezekre az ügyekre általánosan jellemző, hogy a bírság mértéke és ebből adódóan a fellebbezések száma is igen magas.
Hulladékgazdálkodási tervek
A hulladékgazdálkodási törvény négy (plusz egy) szintet határoz meg a tervek elkészítésére. Az Országgyűlés 2002-ben a hulladékgazdálkodás stratégiai célkitűzéseinek, továbbá a hulladékgazdálkodási törvényben megállapított célok elérésének és az alapvető hulladékgazdálkodási elvek érvényesítésének érdekében a Nemzeti Környezetvédelmi Program részeként határozat formájában elfogadta az Országos Hulladékgazdálkodási Tervet. Ennek folyományaként, az országos tervben foglalt célkitűzések érvényre juttatása érdekében a környezetvédelmi felügyelőségek az érintett önkormányzatok, hatóságok, érdekképviseleti és környezetvédelmi társadalmi szervezetek bevonásával regionális hulladékgazdálkodási terveket készítettek. A 7 statisztikai régióra elkészített területi hulladékgazdálkodási tervek miniszteri rendeletben történő kihirdetésére 2003. novemberében került sor.
A tervezés következő lépcsőjeként az önkormányzatok az országos és területi hulladékgazdálkodási tervben foglalt célokkal, feladatokkal és a település rendezési tervével összhangban helyi hulladékgazdálkodási tervet készítettek. A megyei önkormányzatok – a területen lévő önkormányzatokkal egyeztetve – is készíthetnek megyei hulladékgazdálkodási tervet. Az országos, területi és helyi hulladékgazdálkodási tervek megvalósíthatóságának biztosítása érdekében egyes, a hulladékgazdálkodási feladatokat jelentősen befolyásoló gazdálkodó szervezeteknek egyedi hulladékgazdálkodási tervet kellett, illetve kell készíteni, azt a települési önkormányzattal egyeztetni és jóváhagyásra az illetékes felügyelőségnek megküldeni. A tervkészítésre kötelezettek körét és a tervek részletes tartalmi követelményeit egy 2003-ban hatályba lépett kormányrendelet állapítja meg. Amennyiben a gazdálkodó szervezet egyedi hulladékgazdálkodási tervét több telephely megléte esetén együttesen készítette el, a jóváhagyás ügyében korábban a Főfelügyelőség gyakorolta az elsőfokú hatósági jogkört. Időközben a jogalkotó ezt a hatáskört teljes körűen a felügyelőségekhez telepítette.
Az adatszolgáltatási, nyilvántartási ügyekkel kapcsolatban tudni kell, hogy a hulladék termelője, birtokosa, kezelője a külön jogszabályban meghatározott módon és tartalommal a tevékenysége során keletkező, más birtokostól átvett vagy másnak átadott hulladék mennyiségét és összetételét köteles fajtánként nyilvántartani, az általa végzett hulladékgazdálkodási tevékenységről, a kezelt és a kezelés során keletkezett hulladékokról nyilvántartást, illetve üzemnaplót vezetni és erről a környezetvédelmi hatóságnak bejelentést tenni. Korábban az adatok fogadásával kapcsolatos teendők jellemzően a felügyelőségekre hárultak, időközben azonban számos olyan jogszabály jelent meg, amely a különféle hulladékfajtákkal (pl. elektromos és elektronikai berendezések hulladékaival, hulladékká vált gépjárművekkel, elemek és akkumulátorok hulladékaival) kapcsolatos hatósági teendők ellátását döntően a Főfelügyelőséghez telepítették. Ezen kötelezettségek megszegése miatt a hatóság nagy számban indít valamilyen szankciót megállapító eljárást.
